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中金公司:中國金融監管框架改革
作者:  來源:  添加時間:2016-01-20

 今年6月中旬以來中國股市出現劇烈波動,在不到兩個月時間里,上證綜指下跌超過40%,市值蒸發超過20億元,占2014年GDP近30%。本輪股市暴跌雖未對中國金融體系造成系統性風險,但在股市大幅波動及救市過程中,暴露出一些金融監管體系方面的不足。

 業內人士開始意識到,目前中國實行的分業監管、相互合作的金融監管體系存在諸多問題與不足,難以滿足現代金融市場發展的需要。業內人士認為,這也客觀上提出了對監管體系進行改革的要求,應當立足中國金融市場的實際,探索不同的金融監管改革路徑。

 中金公司研究團隊撰文指出,分業經營、分業監管的體制不再適應中國金融體系的發展,金融監管框架改革勢在必行。綜合分析主要經濟體的監管體制改革,英國以英格蘭銀行為核心的金融監管架構值得借鑒。英國經驗表明,央行的政策目標逐漸多元化,加強宏觀和微觀審慎監管與貨幣政策的獨立性并不沖突。金融監管框架改革與提高監管專業性互相促進,并不矛盾。

 金融監管體制改革勢在必行

 中金公司研究團隊認為,金融監管體制改革勢在必行。其一,分業監管體制難以適應金融深化的發展要求。隨著金融創新及互聯網金融的發展,不同類型的金融機構能夠提供相同或相似的金融產品及服務,按機構類型分業監管容易產生監管標準不統一與監管真空,導致監管套利,形成系統性風險隱患;同時,不同監管者之間溝通和信息交換不充分,顯著削弱監管部門對整個金融市場的監測能力,無法及時發現影響金融穩定的因素,也會極大降低危機時期的溝通效率。此外,分業監管明顯增加了整個金融體系運行成本。

 其二,分業監管體制難以識別和防范金融風險跨領域傳遞。隨著業務融合不斷加深,不同類型金融機構之間的相互風險敞口逐步加大,金融機構的資產與金融市場的關聯度逐步提升,使得金融風險傳遞更加迅速和普遍。在分業監管體制下,單一監管機構在風險識別和風險防范方面顯得力不從心。

 其三,分業監管難以有效應對混業經營的大趨勢。雖然銀監會和保監會陸續出臺了關于并表監管銀行和保險集團的指引意見,但目前對于金融性控股集團的監管仍是依據其最主要的業務來決定監管單位,不同監管機構之間的協作也有待加強。

 其四,現有金融監管協調機制難以實現預期效果。目前,由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度通過季度例會或臨時會議等方式圍繞金融監管開展工作,不改變現行的監管體制也不替代或削弱相關部門的現行職責。雖然工作內容涉及整個金融領域的監管,但是由于沒有隸屬關系,及時性和有效性還有待提高。

 金融危機后主要經濟體央行審慎監管職能普遍得到強化

 中金公司研究團隊稱,金融危機后,主要經濟體都對金融監管體系進行了改革,核心是提高監管標準、形成互為補充的監管合力和風險處置能力。防范系統性風險、維護金融體系整體穩定受到重視,宏觀審慎監管的重要性上升,中央銀行金融穩定和金融監管職能得到不同程度的強化。

 英國在金融危機前由金融服務局(FSA)對銀行、證券、保險業等各類金融機構實施統一審慎監管,財政部負責制定金融監管的法律框架,英格蘭銀行則擁有獨立的貨幣政策制定權,通過貨幣政策的執行、對系統重要性支付體系的監管、向銀行提供流動性支持,以及在特殊情況下最后貸款人職責的發揮來維護金融穩定。由于過度強調中央銀行貨幣政策的獨立性,英國監管體系忽略了貨幣政策和金融穩定之間的相互影響和相互作用。

 此外,由于職責分工不清晰,問題銀行的處置程序不明確,信息共享與溝通效率低下,造成了危機處置一度陷入被動。金融危機后,英國對金融監管體制進行了徹底而全面的改革,既賦予了央行宏觀審慎管理職責,又將微觀審慎監管職責收歸央行。主要包括:一是在英格蘭銀行內部成立金融政策委員會(FPC),負責宏觀審慎管理,主要幫助央行維護和增強金融系統穩定這一法定目標。這一委員會主席為央行行長,包括貨幣政策委員會主席、審慎監管局主席和金融行為局主席。二是FPC下設審慎監管局(PRA),負責對吸收存款機構(包括銀行、信用合作社等)、保險公司以及系統重要性投資機構進行審慎監管。三是金融行為局(FCA)負責監管各類金融機構的業務行為,保護消費者權益,同時接受FPC的指導和建議,對不受PRA監管的其它金融服務公司(如資產管理公司)進行審慎監管。這樣一來,英格蘭銀行作為央行的宏觀審慎管理職責得到加強,有助于維護金融系統穩定,同時PRA作為央行下屬,自然在信息共享與內部協調上更加密切,有助于微觀與宏觀審慎的協調統一。

 美國在金融危機后對美聯儲的監管職責進行重塑和加強,提升其系統性風險管理能力,強化了金融穩定體制框架。具體來說,一是設立金融穩定監督委員會(FSOC),加強分業監管機構之間的合作。二是擴大美聯儲監管職權,負責對資產超過500億美元的銀行業金融機構進行監管,同時對具有系統重要性的證券、保險、金融控股公司等各類機構以及金融基礎設施進行監管,牽頭制定更加嚴格的監管標準。三是與聯邦存款保險公司共同負責系統性風險處置。

 歐盟在金融危機后通過《泛歐金融監管改革法》,將歐央行的職能從單一貨幣政策向金融穩定延伸:一是在歐央行下設系統性風險委員會(ESRB),向歐盟三家微觀審慎監管機構提出警告和建議。二是構建歐洲銀行業單一監管機制(SSM)。2014年11月起,歐央行直接監管歐元區和其他自愿加入SSM的總資產大于300億歐元、或者總資產達到其所在國GDP20%以上的系統重要性銀行。三是構建歐洲銀行業單一處置機制(SRM),負責歐元區內銀行的關閉與重組。

 “總體看,強化央行監管職責是金融危機后國際金融監管改革的一大要素。央行作為最后貸款人,在向市場提供流動性、恢復市場信心方面具有天然優勢,將央行排除在金融監管體系之外顯然與其能力和作用不相匹配?!敝薪鸸狙芯繄F隊稱,只有讓央行掌握最全面的監管信息,才能夠對可能的系統性風向進行早期干預和應對,才能夠提高危機真正發生時的決策有效性,否則只能被動地進行事后救助,增加全社會的成本。相比監管機構主要專注于個體金融機構風險和微觀審慎層面監管,央行更能根據宏觀審慎原則來把握金融體系的系統性風險,將宏觀審慎監管和微觀審慎監管相統一,并有針對性地調整微觀審慎監管措施來防范金融危機的發生。同時,賦予央行更多的監管職責也有利于貨幣政策的執行。

 中金公司研究團隊稱,金融監管制度設計的原則是最大限度地提高金融體系的效率和穩定性,核心目標是防范系統性風險以及規范市場行為,同時也需要考慮到監管專業程度、監管成本、以及執行效率等因素。盡管美國和歐盟在金融危機后都加強了中央銀行中央監管職責,但總體看其整套監管體系仍然較為復雜。美國是由于監管架構建立在聯邦制的特定背景下,各州都有銀行、證券、保險等監管機構的存在,所以依然保留了多頭監管格局。歐盟由于成員國擁有司法控制權,在監管上仍有一定的自主空間,歐洲中央銀行需要與歐盟監管機構以及各成員國央行和監管當局共同協作履行監管職責。相比而言,英國以中央銀行為核心的金融監管架構最值得我國金融監管體制改革借鑒。

 推進我國金融監管體制改革

 中金公司研究團隊研究建議,借鑒英國最新的監管模式,加快建立符合現代金融特點、統籌協調、有力有效的現代金融監管框架。統籌監管的重點在于消除業務交叉地帶的監管套利,主動處置潛在金融風險,而不是大力推動混業經營。主要包括:(1)統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司,尤其是負責對這些金融機構的審慎管理;(2)統籌監管重要金融基礎設施,包括重要的支付系統、清算機構、金融資產登記托管機構等,維護金融基礎設施穩健高效運行;(3)統籌負責金融業綜合統計,通過金融業全覆蓋的數據收集,加強和改善金融宏觀調控,維護金融穩定。

 中金公司研究團隊認為,改革和完善金融監管架構,預計會起到如下效果:一是對大型金融機構和金融集團監管更加嚴格有效;二是銀行業金融機構將面臨更嚴格的資本要求;三是金融控股集團的監管標準更加統一;四是互聯網金融競爭環境更加公平,監管真空和監管套利的情況會減少;五是中小型金融機構的監管變化相對有利。


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